作者：法律系危洪涛、池谢平、陆玮

案情回顾

2008年3月15日，山西省太原市杏花岭区长沟村煤矿发生透水事故，中央电视台报记者陈焱在得到消息后第一时间赶往事故现场，采访到煤矿工作人员****，被告知事故遇难两人，受伤15人；而该煤矿矿主黄昊对外宣称仅有6人受伤，事故救援及时没有人员死亡。煤矿管理人员在发现记者陈焱在矿上四处采访后以干扰煤矿安全秩序为由，将其驱逐出煤矿。

当日晚，记者陈焱给所在节目的主编***打电话报告，将自己采访到的事故伤亡情况、事发原因、救援情况等一一汇报。16日上午陈焱回到北京，回京后立即开始写稿并剪辑视频材料。就在此时陈焱的女朋友谢亚楠找到陈焱，以给陈焱过生日买礼物为由将5万元的现金送给陈焱，并委婉告诉他自己的表哥正是陈焱报道煤矿的矿主黄昊。谢亚楠同时许诺，将自己新买的一辆价值20余万的迈腾轿车给陈焱无偿使用。

随即，陈焱经忖度后重新撰写了稿件，将事故伤亡情况描写的与煤矿对外公布的数字一致，并同时大力赞扬了煤矿积极救援的英勇事迹，这篇报道陈焱所在栏目3月17日的节目中播出，随后被其他多家媒体转播、转载。

2009年7月，长沟村煤矿矿主黄昊因行贿罪被该县检察机关调查，调查过程中黄昊交代了自己在2008年3月透水事故中的瞒报行为，并主动交代曾在这次事故后因知道表妹谢亚楠在北京工作且有在电视台工作的记者男友，于是托付表妹在北京进行公关活动，并给她30万元的活动经费用来摆平舆论风波，但对这30万元的具体使用情况并不知情。

2009年12月3日，山西省太原市杏花岭区检察院检察官进京在陈焱的寓所外谎称修理水管，进入家中将其控制，随后带到山西省太原市，并以受贿罪将陈焱拘留。12月10日，山西省太原市杏花岭区检察院以受贿罪批准逮捕陈焱。2010年2月1日，山西省太原市杏花岭区检察院以受贿罪将陈焱起诉至山西省太原市杏花岭区人民法院。

案例分析

这是一个新闻记者受贿的典型案件，案情很清晰。案件的审理虽然已经结束了，但它带给我们的思考却不能因此而停止。面对案件中央视记者陈焱的受贿行为，我们不能仅仅把它作为一个个别现象来看待，因为如果不从根源上解决这个问题，个别现象早晚都会演变成普遍现象。因此，这个案例引发了我们的思考：一直备受民众信任的新闻人为什么也会受贿？作为社会重要监督主体的他们是不是又该接受民众的再监督？我国的新闻自由的立法工作在哪些方面需要改进？

我们认为，新闻记者之所以会受贿是因为新闻传播渠道的单一性使得新闻报道有利可图。例如在记者证由国家机构统一颁发，并且规定只有持证者才能从事新闻采编活动以后，新闻采编便成了持证者的专利，不仅在媒体内部只有持证者才可进行采编活动，媒体之外的普通公民从事新闻采访活动的通道更是被完全堵塞。当记者这一职业被涂抹上公权色彩以后，它的最大问题是使新闻记者产生了某种特权思维，并随之而产生腐败。我们可以设想一下，如果我们的新闻自由得到充分保障，民众了解新闻的方式是多渠道的，那就不会产生新闻报道的垄断，没有报道的垄断就会使得行贿不可能。新闻传播渠道的单一性是我们制度上的缺陷所造成的，但制度的缺陷归根到底还是立法上的不足，因此，要想从根源上解决这一问题，就必须加强我们的新闻立法工作。新闻媒体的自由度不够会产生不利影响，但是不是新闻越自由越好呢？我们认为不是这样的。当前我们需要加强对新闻自由的法律保障，但在保障的同时也要加强对新闻监督方面的立法工作。

因此，今天我们和大家一起探讨的题目是新闻自由之立法保障与控制。我们将尝试用以下思路向大家呈现：

首先，我们看到我国规范和保障新闻言论自由的立法现状，从问题中寻找方向；然后，通过对比美国的新闻自由法律制度，我们将看到过分强调新闻自由同样会带来的很多社会问题，因此辩证地看待新闻言论自由显得尤为重要；接下来我们再一起来探讨一下德国的新闻言论自由的发展现状，从德国的新闻立法中吸取先进的经验，来共同思考一下我国关于新闻自由方面立法的发展。

陆玮：我国新闻自由之立法现状与方向

我国宪法第35条规定：”中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”然而可惜的是，尽管我们可以从公民的言论出版自由中衍生出新闻媒体和记者的采访报道权，作为根本大法，宪法的条文并未能明文规定出新闻之自由。

其次，从源流上来看，早在建国之初，我国就有针对性地对新闻传播活动加以了监管：如1949年12月9日颁布的《关于统一发布中央人民政府及其所属各机关重要新闻的暂行办法》。其着眼于规范建国初期相对不规范稳定的新闻业，规定“凡中央人民政府政务院的所属各机关的公告和一切公告性新闻，在送发之前，必须经由机关首长批准”。诚然，其目的在于提高新闻的正确性和负责性，但却为今后的新闻出版活动定下了国家限制监管偏多的基调。

当前，我国新闻出版总署也制定了一些相关的部门规章，对新闻记者的自由加以保障，同时也对记者的职业道德和采访活动加以了规范。如（2008年11月7日）《关于进一步做好新闻采访保障工作的通知》规定了“要依法保护新闻机构和新闻记者的合法权益”。同时规定，“新闻记者证是我国境内新闻记者从事新闻采访活动的唯一合法证件”，对新闻记者的群体进行了明确的限制。

又如（2009年2月9日）《报纸期刊审读暂行办法》虽然是出于维护报刊出版秩序，提高报刊出版质量的目的，但其正是在无形中对新闻出版业的输出渠道施加了限制，不利于实现百花齐放、百家争鸣的理想状态。

此外，各地方政府也通过政府规章的形式对新闻自由有一些规定，不过也多是从对新闻从业者行为加以限制规范的角度出发。

总的来说，从当前我国新闻立法的实际来看，国家对新闻传播活动的监管与限制更重于对新闻自由的保障。

在此，来谈谈我个人对我国新闻立法方向的一些想法：

首先，我国新闻立法的根本宗旨和内容应在于：保障公民行使言论自由、出版自由和舆论监督权利，同时对权利行使过程中可能发生的争议规定解决争议的法律程序。

其次，我国司法活动惯例一向参照大陆法系法院系统不引用宪法条文进行判决的传统，尽管近年来我国最高人民法院也开始直接援引宪法条文对一些疑难案件进行判决，不过对于新闻传播领域的案件，我国法院至今还没有这么做。我们是不是可以考虑在这方面有所突破？

再次，提升新闻法立法层次：我们可以看到，当前我国具体新闻法规的立法层次最高止于部门规章，要提搞对新闻自由的保障力度，根本的是要将新闻立法提升到国家立法的层面上，由国家权力机关制定出效力高、适用范围广的新闻法律法规。

最后，新闻立法的过程同时也是调和各方利益的过程：要考虑到在具体新闻活动实践中，新闻媒体及新闻工作者的利益、新闻报道当事人的名誉或隐私等利益、人民群众的舆论监督利益等往往容易发生冲突的利益关系。

池谢平：美国新闻自由之得与失

看过了国内的，我们再来看看美国对于新闻自由保障和监管是怎么做的。我的观点可能会有点偏激，如有错误，请指教。

美国宪法第一修正案规定："国会不得制定关于下列事项的法律：确立国教或禁止信教自由；剥夺言论自由或出版自由；或剥夺人民和平集会和向政府请愿伸冤的权利。"首先要承认该法条执行得较好，新闻出版得到了一个比较宽松的环境。但是媒体界从此如涛涛江水般泛滥，甚至到了无法无天的地步，小到侵犯个人隐私，大到泄露国家秘密，动摇政府威信。下面通过几个案例来简要分析下美国对于新闻在法律方面的缺陷。新闻言论在宪法上的独特地位会造成它的唯我独尊。政府很难掌控言论方向，导致新闻可以肆意引导舆论。这是非常危险的情况，甚至可能影响到社会的安稳与和谐。另外，许多媒体都属于私人企业，他们不会理会政府的意见，只在乎自己的行为能不能带来丰厚的利益。

首先来探讨一下新闻自由对于政府威信的影响：美国政府对于维基解密的印象相当差，因为它总是公布某些国家军事或者外交方面的机密，动摇政府威信。最近，维基解密又犯了老毛病，将中央情报局的一些涉密文件公布在网上。从侧面看出新闻界还是有渠道收集国家秘密文件。对于“维基解密”接二连三地公布文件，五角大楼非常愤怒，指责这种行为将严重威胁美军驻海外士兵的安全。让美国政府非常担心的是，这次“维基解密”公开的材料中有约300名在战争中跟美军合作的伊拉克人的姓名。就是这种大肆公布军事秘密的行为对于美国的国家安全造成影响。这些被公布的数据很可能会被恐怖分子利用并且威胁到士兵的安全。国家必须投入更多的财力物力保障他们的安全，加大了军费开支。另外，频繁的秘密曝光使得国外的合作人员失去对政府的信任，由于保密工作得不到保障，更多的人选择回避，不仅仅在军事方面，还可能会波及贸易金融等等。另外，“维基解密”还不时地骚扰其他国家，英国也被公布秘密文件。公开这些机密很有可能被恐怖分子或者其他别有用心之人利用，虽然你的确保护了公众的知情权，但同时你也出卖了他们的生命财产安全。海外驻军的安全得不到保障、失去了海外合作人员的信任以及民众的生命财产受到威胁都严重打击了政府威信。如果不是美国赋予了过量的新闻自由，类似于“维基解密”一类的网站也不会在这个温床中产生并迅速壮大。

其次讨论新闻言论对于侵犯隐私：媒体收集的信息是真实的，报道这些信息部涉及对当事人名誉的侵害，但收集这些信息的过程中可能涉及到对隐私权的侵犯，特别是对当事人独处和安宁的侵犯。官员对于自身的秘密肯定严加看管，不会轻易透露。所以一些记者必须使用非法手段来收集罪证，比如针孔摄像机，微型录音机。我们来看一个案例。戴蒙特曼诉时代公司，戴蒙特曼是一个江湖庸医，到处行骗。时代公司利用微型照相机和隐藏的录音机收集到了证据，并进行报道。原告控告时代公司侵犯了其隐私权。法院认为，根据宪法第一修正案，任何人未经当事人同意或经司法机关授权，不得以电子手段侵扰他人的家或办公室，即使怀疑该当事人从事了某种非法行为也不例外，否则就是对当事人隐私权的侵犯。现今科技水平如此之高，记者想要得到这些高科技设备易如反掌，人的隐私随时受到威胁。另外，法院认为，除非媒体直接参与了侵扰活动或者与用非法手段获取信息的第三人之间有合同约定，否则媒体不承担侵权责任，也不是共同侵权人。这就拓宽了记者收集信息的来源，而且保障记者不会受到法律的制裁。这些现象倒与狗仔队相类似，为了追求文章的新鲜不惜侵犯某些人的隐私。

最后，从民众的角度来看，他们非常喜欢媒体将官员的坏事公之于众。在此，媒体扮演了一个司法部门的角色。审判最大的禁忌就是受到来自媒体和民众的意见，所以美国法庭在审判时都拒绝摄像摄影。但这也无法避免民众受媒体的引导，若公众偏信于广大媒体认为判决结果不公正，只会给法官无奈与尴尬。

综上所述，美国虽然极力强调自己是一个自由的国家，但是对新闻自由的放纵已经达到很难控制的局面，报纸等其他传媒可以随心所欲地利用各种手段获取信息，包括非法手段。在大多数诉传媒公司的案件中，往往是传媒公司胜诉。然而其对于政府威信、个人隐私和司法独立的负面影响却不小。但是由于法系的不同，我国与美国对新闻自由的保障和监管的看法不同，那么对于同属大陆法系的德国，他们是如何通过立法加强对新闻自由的保障和监管？

危洪涛：德国新闻自由考察

下面让我们来看一下德国新闻自由的发展情况。我们先来看一组数据：在记者无疆界组织2008年世界新闻日对世界165个国家新闻自由度调查后列出的排行表上，德国的新闻自由度排在第11位。因此，从目前世界各国的新闻自由发展情况来看，德国并非世界的最前沿，但我们之所以探讨德国的新闻自由法律制度，一方面要考虑它的先进性，另一方面也要顾及我国当前的法律制度。目前，我国的法律制度大多是学习德国的，所以，从新闻制度的改革发展方面来讲，研究德国新闻领域的法律发展状况对我国新闻法制的健全更具有实用价值。

首先，德国的新闻自由制度也是通过法律的形式加以确定和保障的。新闻自由在德国由基本法（也就是德国宪法）第1章第5条给予了保障性规定。我们可以来看一下德国的基本法：

第五条 言论自由

人人享有以语言、文字和图画自由发表、传播其言论的权利并无阻碍地以通常途径了解信息权利保障新闻出版自由和广播、电视、电影的报道自由。对此不得进行内容审查。

通过上述规定我们可以看到，从法律制度上来说，德国首先以宪法的形式对新闻自由做了总的保障性规定，这也就为其他具体新闻自由的立法铺平了道路。依据这一宪法性规定，德国对新闻自由的法律保障主要是通过两个方面来实现的——即立法和司法。

我们先从立法方面来看，德国制定了大量的具体法规对新闻自由加以保障，如：《自由柏林广播电台法》、《不来梅媒介法》、《黑森州私营广播电视法》等等。我们还可以从一个具体的立法案例中体会一下德国对新闻自由的保护：2001年9·11事件发生以来，在德国出现了越来越多针对记者的所谓协从泄密的调查案件，国家试图通过这种司法程序查出那些为记者提供了信息的人。在这种情况下，媒体的信息来源渠道就不能受到充分保护，但信息来源渠道的保护对于记者的调查工作来说又是至关重要。记者担心，他们同自己信息提供者的联络方式无法保密，这样就会使得很多信息提供者不敢如实提供信息，那么媒体就不能把一些重要的真实事件及时公之于众，新闻自由必然会受到很大的限制。在这个事件中，矛盾点就在于国家保密和新闻自由之间的冲突，如何来平衡二者之间的利益。针对这一事件，德国司法部长施纳伦贝格宣布了一条保护记者免受国家检察院此类调查的法律。她表示，“我们将加强新闻自由权。未来，记者将在言论自由问题上受到更好的保护。我们保证，今后不会有记者仅仅因为发表了被私下传递的文件，而受到协从公布秘密情报罪的刑事处罚。”通过这一立法案例我们可以看到德国的立法思路：媒体与公权力机关之间监督与被监督的关系决定了二者矛盾的存在，在公权力与新闻自由的矛盾中，公权力是明显处于强势的，公权力机关往往会以新闻媒体泄密为由而对其进行审查。如果在立法上仍然偏向国家公权力一方，那必然会造成强者更强，弱者更弱的境况，在这种情况下，新闻自由也就很难实现。在立法上，一方面，国家要通过保密立法把保密事项尽量具体化，做到国家机关的泄密审查有法有据。但随着时代的发展出现的一些新情况、新问题，一些法律尚未规定的灰色地带，应该做慎重考虑，在立法上应该偏向于新闻自由的保障，而不能仅仅因为触及了国家机关的利益就将新情况规定为保密事项，只有这样才能更好的保障新闻自由，发挥其监督作用。

通过上述立法案例我们看到了德国在保障新闻自由方面的立法努力，除此之外，德国同样通过司法审判对新闻自由给予保障。在维护新闻自由问题上，德国迄今仍以联邦宪法法院1966年对“明镜周刊一案”的判决为主要依据。当年，这家以政治题材为主要内容的周刊因所谓的卖国罪受到了起诉， 原因是该杂志报道了德国的军事状况以及北约的军事状况。但是在一审判决中，明镜周刊被宣布无罪。 联邦宪法法院的判决书中写道：“一个自由的，一个没有受到公共暴力工具所左右的、 不受检查的新闻媒体是维护自由国家的基础。尤其是，一个自由的、定期出版的政治报道性报刊，对于维护现代民主起着至关重要的作用。”德国虽然是一个大陆法系的国家，但它的这一司法案例对指导司法实践具有重要意义，通过这一案例，德国对新闻自由的保障也就真正从法律条文落实到了司法实践。

以上我们主要从立法和司法两个方面谈到了德国对新闻自由的保障，但德国的新闻自由也并非绝对的自由，国家同样通过各种方式对其进行有效规范，这主要就体现在两个方面，一是立法监管，二是建立完善的监管体系。

从立法方面看，又主要分为两个方面，即国家基本法和具体法规。德国基本法（也就是德国宪法）第1章第5条第二款和第三款中规定“一般法律和有关青少年保护及个人名誉权的法律性规定对上述权利予以限制”、“教学自由不得违反宪法”。也就是说，在德国法律中，对新闻自由给予国家根本大法的立法保障，但国家同样通过对公民人身、名誉权的保护，从反面对新闻自由予以规范限制。因此，宪法对新闻自由既做了保障性规定又做了限制性规定，这也就为新闻自由的规范性立法提供了宪法依据。

在谈到德国对新闻自由的具体规范性立法时我们可以以德国对广播电视的监管为例。在以“基本法第五条”为“中心准则”的前提下，德国对新闻监管的具体立法主要由地方立法和州际协议共同组成。其中比较有代表性的州际协议是《广播电视州际协议》，它又从总体上对德国各地方新闻监管立法给予了规定，各地方单独立法都必须在这一法律框架下进行，例如：《东德意志广播勃兰登堡法》、《不来梅广播电视台法》、《西德意志广播电视台法》等地方法规都是在不与《广播电视州际协议》相抵触的情况下对新闻自由的规范。

从新闻自由的监管体系来看（仍然以德国对广播电视的监管为例），按照宪法和法律的基本精神，德国公共广播电视的监管形成了以社会监督为主，政府依法监督为辅的管理模式。政府可以从两个方面对公共广播电视机构造成影响，一是审批收视费的征收标准；二是对公共广播电视的违规行为进行经济上的处罚，但是不能干预电视机构的人事、宣布电视机构破产和停止这些机构的运转。因此，政府在对广播电视的监管责任方面处于次要地位，社会化的监管模式占据了主导地位。社会化的监管模式主要是通过两个机构来实现的，即电视（广播）委员会（被称为“电视议会”）和广播电视资金需求调查审核委员会。按照《广播电视州际协议》这两个委员会都由民众选出，由来自不同行业的代表组成，再由他们对媒体的言论等行为进行监督。在这种法律体制下，媒体是独立的，其媒体监督权是民众通过“电视议会”的形式赋予的，因而不受政府控制；但同时媒体的自由又不是绝对的，需要接受民众的监督，一旦民众认为哪个媒体没有如实报道，没有行使好民众赋予他的监督权，民众就可以通过那两个独立的委员会对其进行多种形式的制裁。这样媒体就能最大限度的代表民众发出声音，同时也能对新闻自由形成有效的监督。

通过以上探讨，我们看到了德国在新闻自由保障与监管方面先进性。因此，我们可以认真借鉴德国在这一方面的立法经验。

在新闻自由的保障上，一方面，我们虽然在宪法中有关于公民言论自由的规定，但对新闻自由的保障没有作单独规定，因此，对于新闻自由的保障我们首先应该从宪法的高度加以重视。同时也要进一步加强具体法规的立法工作，例如，我们可以进一步研究德国的《广播电视州际协议》，然后结合我们的国情，制定我们的《新闻自由保护法》，这样才能使新闻自由得到切实的保障。

在新闻自由的监管上，首先，应该加强具体监管法规的立法工作，加强对新闻自由违法的惩治，例如，制定《新闻自由违法惩罚法》，规定详细的违法事项，惩罚措施等，把立法尽量细化，增强法规的可操作性。其次，还要学习德国完善的监管体系，在保障媒体的独立性的情况下，形成以政府监管为辅，民众监管为主的体系，把新闻自由权的行使置于公众目光之下，最大限度的实现其透明性。只有这样才能让新闻自由保持在一个合理的尺度上，才能让新闻自由发挥其真正的作用。

由于水平有限，或许今天我们还不能对具体立法工作提出什么深刻的建议，但我觉得通过一起探讨起码我们找到了一个未来立法的方向，让我们知道该向何方前进，然后再迈下一步步坚实的脚印。

今天我们在此仅仅探讨了新闻自由的保障与监管问题，通过这一问题是不是应该引发我们对更多社会问题的思考？例如，宪法规定，我国公民有出版、集会、结社等自由，而这些权利我们又是如何保障和规制的呢？我们是真正把这些权利落实了，还是这都只是一个宪法条文而已？我们应该承认现在我们的立法工作在很多方面还做得不够好，还有很多需要完善的地方，我们的法治进程还要继续。但我想通过我们的共同探讨，在我们一代代法律人的共同努力下，我们有理由相信我们的传媒法制会越来越完善，整个中国的法制也会越来越完善！